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朱成章:电改应从电价改起

编辑:中国电力资讯网     文章来源:中国电力资讯网     浏览次数:840     发布时间:2014-01-20

现在大家都认识到要从中国的实际出发来实行电力体制革新,不能照抄照搬别国的电力体制革新模式。中国电力产业与发达国家电力产业的最大差别是电价。世界银行早在1988年的统计显示,63个发扬中国家的电费加权平均值仅为0.4美金/(kW?h),只相当于经济协作组合国家平均电价的50%,发扬中国家和传统的社会主义国家都以大大低于成本的价格出售电力。这就是说发达的市场经济国家实行市场定价,电价遍及比较高,而发扬中国家是政府定价,电价定得比较低。所以发扬中国家和传统社会主义国家在实行电力产业市场化革新的时候,首先要实行政企分开、企业化改组、商业化运营、法制化办理。企业化改组是以商业化运营为前提条件的,而商业化运营的成果靠企业化改组来保持,商业化运营最首要的依据是符合市场经济规律的电价,所以电价革新是电力体制革新的前提条件。电价不革新,一切电力体制革新无法实行;电价不革新,一切电力体制革新都不能成功。

  我国与发达国家电价的比较
  生活电价的比较
  OECD成员国2018年生活电价中最高的丹麦为0.409美金/(kW?h),最低的韩国为0.089美金/(kW?h),美国为0.118美金/(kW?h),OECD国家加权平均电价为0.158美金/(kW?h),我国是0.074美金/(kW?h)。欧美各国的生活电价都比我国高,丹麦为我国的5.5倍,美国是我国的1.6倍,OECD平均电价为我国的2.1倍,我国的生活电价严重偏低。但OECD成员国内部电价差异很大,丹麦的生活电价是韩国的4.6倍,所以中国与欧洲、美国个别国家比较是比较困难的。
  产业电价比较
  OECD成员国产业电价最高的意大利为0.279美金/(kW?h),最低的韩国为0.058美金/(kW?h),美国为0.070美金/(kW?h),OECD国家加权平均电价为0.111美金/(kW?h),我国是0.092美金/(kW?h)。OECD成员国多数国家比我国高,在32个国家中比我国低的有5个,即新西兰、挪威、美国、加拿大、韩国。这5个国家都有它们的特殊条件,新西兰、挪威、加拿大水电比重大,韩国核电比重大,美国电价中不含税(OECD成员国中只有美国和澳大利亚两国电价中不含税),美国发电用动力价格低以及政府对电力产业的补贴等因素,这些是中国无法与之相比较的。
  生活电价与产业电价的比价
  OECD成员国生活电价一般都高于产业电价。OECD成员国生活电价与产业电价的比价有很大差别,比价最大的丹麦为3.55倍。多数国家生活电价都高于产业电价,但个别国家也有相等的,如意大利生活电价与产业电价相等,也有生活电价低于产业电价的,如墨西哥的生活电价低于产业电价,这在OECD成员国属于个别现象。OECD成员国的加权平均比价为1.42。中国生活电价低于产业电价,比价为0.80,不仅低于OECD加权平均比价1.42,甚至还低于墨西哥的比价0.81。我国产业电价低于OECD大多数国家,再加上比价极低,所以我国的生活电价处在严重偏低的水平。
  对于我国电价的探讨
  对于中国电价曾实行过两次探讨:第一次是2000年至2001年在科研新一轮电力体制革新时;第二次是2018年在科研实施阶梯电价时。
  第一次探讨认为我国电价偏高
  第一次探讨我国电价时,认为电价偏高。而世界银行1988年调查认为,发扬中国家和传统社会主义国家电价大大低于成本,发扬中国家的电价只相当于经济协作组合国家的50%,只相当于发扬中国家合理电价水平的40%。
  当时我国电力体制革新的总目标提议:“降低成本,健全电价机制,优化资源配置,增进电力发扬”。大家对中国电力产业引入竞争性市场抱有很高希翼,希翼经过引入竞争机制能够提高效率,降低电价。其中几个专家提议的有代表性的见解是:“电业革新,降价为先”。他们认为,打破垄断,引入竞争,开放电力市场,是降低电价必不可少的重要途径。且按照中国当前国情,不允许像美国那样,经过10年革新使用户电费下降30%;在严峻的国内外市场竞争形势下,请求中国电业在三五年(“入世”准备期)间使用户电费下降40%,使产业用电平均电价达到或接近美国1996年水平[0.38元/(kW?h)]。
  他们提议了中国电价应降价的依据:一是美国电力体制革新10年降价30%。但实际情况是美国在革新前提价25%的基础上降价30%。后来美国在回顾10年革新阅历时认为,政府在电力体制革新时给予电力产业化降税、降低发电燃料费用的基础上,并没有达到应有的降价幅度。二是用美国1996年电价水平与中国电价水平比较而得出的结论。其实每个国家的电力产业政策是不同的,电力成本的构成有很大差别,有许多不可比的条件。比如,美国电价中不含税,中国电价是含税的;美国发电用动力价格低,石油、燃气、煤炭的价格都很低(天然气价格是中国的1/3,日本的1/6)。其实市场经济的国家最近二三十年由于动力价格持续上升,电价(指当年价)也是持续上升的,局部年份的降价是稀有的。美国1978年为4.3美分/(kW?h),1995年上升为8.4美分/(kW?h),2000年降到8.2美分/(kW?h),到2018年已上升到11.8美分/(kW?h),差不多是1978年的1.7倍,与2000年比上涨了40%。也就是说,对于电价严重偏低的发扬中国家、传统筹划经济国家想经过引入竞争机制把电价降下来是不现实的,请求中国经过电力体制革新降价40%是做不到的。从2002年开始的新一轮电力体制革新由于电价上升不到位,发电企业连年亏损,资产负债率急剧上升到85%的高位,说明发扬中国家经过电力体制革新,走市场化道路,电价是应当上升的。
  第二次探讨经过阶梯电价处置电价偏低问题
  第二次探讨是2018年科研实施阶梯电价处置电价偏低问题。2008年曾提议酝酿我国居民生活用电实施阶梯电价的问题。国家发改委2009年在先容“阶梯电价”时指出:“我国居民电价严重偏低,居民用电一般位于电网供电最终端,电压等级最低,且首要集合在电力系统高峰时段用电,因而其供电成本是最高的。国外居民电价一般是产业电价的1.5~2倍,价格水平折合人民币为1~1.5元/(kW?h),而我国长期对居民电价实行低价政策,据统计,2008年全国居民用电平均价格为0.5元/(kW?h)左右,既低于产业电价,也低于平均电价。居民电价偏低,不利于合理反映电力资源稀缺程度,还会加重产业和商业企业的用电负担,影响我国经济竞争力。”由此决定实行阶梯电价,以处置居民用电价格偏低的问题。
  2018年国家发改委向社会公布征求居民生活用电实行阶梯电价见解时指出,实行阶梯电价是为了建立3个方面的机制:一是合理电价机制。我国居民电价低于产业电价,导致各类用户之间的交叉补贴,实行阶梯电价有利于改善我国电价结构。二是公平负担用电机制。居民电价低于供电成本,造成用电越多的居民用户享受的补贴越多,用电量越少的用户享受的补贴越少。经过实行居民阶梯电价政策,可以考虑不同用户的承受能力,既包管大多数居民电价保持根本稳固,又能督促用电量多的居民用户多负担电费,建立合理的公平负担机制。三是增进节能减排机制。这就是说,在居民用户中实行阶梯电价就是为了扭转我国居民电价长期偏低的局面,在保持贫困户低电价的条件下,逐步提高居民用户的电价。
  在2018年国家采纳综合办法调控煤炭和电力价格时,国家发改委认为我国电价的根本情况是:2018年我国产业电价在世界上处于中等偏下水平,我国居民电价远低于国外。2018年我国产业电价平均水平为0.58元/(kW?h)。据统计,同期美国、日本等26个国家和地区的平均电价为0.120美金/(kW?h),我国产业电价约为上述国家平均值的72%;分地区比较,我国产业电价为欧洲国家平均水平的70%,为日本的56%,但比韩国、美国产业电价高,分别为韩国的132%,美国的127%(美国电价内未计入税金)。2018年我国居民平均电价为0.510元/(kW?h)。据统计,26个国家和地区居民电价与产业电价比价约为1.61,而我国只有0.83,产业电价承担了局部对居民电价的交叉补贴。我国居民电价仅为丹麦的20%,意大利的27%,日本的30%,比韩国、美国的居民电价都低,仅为韩国的68%、美国的61%。这些说明,中国的产业电价、居民电价与国外比是严重偏低的。
  为改变我国居民电价严重偏低的问题,我国自2008年开始科研阶梯电价,2018年10月开始征求见解,到2018年11月形成并下发了《有关居民生活用电试行阶梯电价的引导见解》,2018年上半年举行听证会,准备在2018年上半年开始试行。可是就在2018年5月前后,媒体爆料山东民营魏桥集团无论是工商电价还是居民电价都比国家电网低1/3以上[2]。从而引起社会巨大反响,对国家发改委有关我国居民用电电价偏低的说法直接产生冲突。其实魏桥集团向外供电并不是市场经济作为,也不是市场竞争的结果,而是属于福利电(对美高梅在线登录网址家属)、权力电、关系电。这类优惠电价在筹划经济年代和革新开放初期的农村供电中比比皆是,甚至还有霸王电。
  我国电价严重偏低
  其实我国此刻电价严重偏低是一个不难认识的问题,两次电价的争论也没有搞清楚青红皂白,但从以下事例可看出我国电价严重偏低。
  ①国外电力投资商撤离中国电力产业。20世纪80年代国外的电力投资商加入中国,投资中国的电力产业,由于我国电价偏低,达不到应有的回报,国外电力投资商纷纷撤离,现在除了极少数包管一定回报率的电厂外,其余已全部撤离。
  ②民营电力投资商撤离中国电力产业。在革新开放初期,电力产业实行还本付息定价,民营企业投资火电、热电和水电。新一轮电力体制革新后实行标杆电价,特别是后来煤炭涨价,煤电企业遍及亏损,民营电力投资商逐渐撤离。
  ③五大电力集团的燃煤发电企业严重亏损。五大电力集团是我国发电产业的主体,它们的主业是发电,不能像外商和民企那样退出电力产业,由于电价偏低结果造成煤电企业遍及亏损,有的煤电企业已经资不抵债,五大电力集团的资产负债率已超过85%的高位。
  ④煤电新增装机容量持续减少。从电源结构来讲,要增补核电、水电、风电、太阳能等非化石动力发电比重,但要依靠煤电配合调节,实行调峰并提供辅助办事,如果煤电容量不足就会造成弃水电、弃风电甚至弃太阳能发电。最近几年煤电新增装机容量连续减少,与煤电上网电价低、煤电亏损有很大关系。煤电新增装机容量持续减少,最终将会造成缺电的严重后果。
  ⑤影响民间投资加入电力职业。国务院一直主张民间资本加入电力等动力领域,国务院于2018年发布了《有关激励和引导民间投资健康发扬的若干见解》,但是严重偏低的电价使民间资本难以加入。国家发改委认识到电力价格合理化是民间资本加入电力职业的前提条件,为了贯彻国务院指示,于2018年发布了《国家发扬革新委有关利用价格杠杆和引导民间投资发扬的实施见解》。这个见解的第一条是深化资源性产品价格革新,增进民间资本在资源领域投资发扬,其中第一款是继续推动电力价格市场化革新,提议竞价上网、用户直购、协商定价等。其实只要现行的低电价不改变,竞价上网、用户直购和协商定价都是办不到的。
  由此可见,中国此刻的电价是严重偏低的,中国的电力产业由于长期维持低电价,已经使电力职业从昔时既无内债、又无外债而陷入了高负债和局部企业资不抵债的境地。电价革新之所以成为电力体制革新的拦路虎,关键在于认为居民用户和企业承受不了较高的电价。实际上除贫困户之外,我国一般工薪阶层并不存在这个问题,因为自革新开放以来,工资水平上涨了几十倍甚至几百倍,而电价只上涨了三四倍,电费在收入中的比重是下降的。此刻我国电价革新的条件是具备的,加快电价的市场化革新势在必行。
  (编辑系原动力部政策法规司副司长)
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